【勞動小學堂-09】探討勞保年金改革方案

在國保年金制度已確定施行日期之前一年，勞委會（現改制為勞動部）擔憂勞保年金若無法同步上路時，將大批湧現提前結算勞保年資、轉投國保的勞保被保險人，提早引爆勞保財務危機，導致勞保在五年內出現虧損，當時的勞委會主委盧天麟呼籲，立院儘速通過勞保年金相關之勞保條例修正法案，讓勞保、國保同步上路^[4]。

因政治角力本已難產的勞保年金，加上國保即將施行的倒數迫切性，以致最終拍板定案的勞保年金，看似為勞工爭取到較佳的退休條件，卻埋下日後更龐大的勞保債務危機，主要原因可分為下述三項：

• 國保施行前湧現大量勞保退休潮

依據「國民年金法」第七條：
「未滿六十五歲國民，在國內設有戶籍而有下列情形之ㄧ者，除應參加或已參加相關社會保險者外，應參加本保險為被保險人：

1. 年滿二十五歲，且未領取相關社會保險老年給付。

2. 本法施行前，領取相關社會保險老年給付之年資合計未達十五年或一次領取之相關社會保險老年給付總額未達新臺幣五十萬元。但所領取勞工保險老年給付之年資或金額不列入計算。

3. 本法施行後十五年內，領取相關社會保險老年給付之年資合計未達十五年或一次領取之勞工保險及其他社會保險老年給付總額未達新臺幣五十萬元。但勞工保險年金制度實施前，所領取勞工保險老年給付之年資或金額不列入計算。」
    

由上述條文中可知98年1月1日勞保年金制度實施之前領取勞保老年給付的勞工，不管所領取的老年給付年資有幾年或領取金額多少，只要還不滿65歲，都可以再度參加國保，因此，促使大量已成就一次請領老年給付之勞保被保險人，為了將來能享有國保老年給付的A式基本保障^[5]，趕在97年12月31日前申請勞保退休造成擠兌現象（如圖一所示）。

• 勞保老年給付不受勞保條例請求權限制

勞保年金的施行關於老年給付之部分，係修正勞工保險條例第 58 條，其中之規定將老年給付分為三部份，一是在勞保年金施行前原有之相關規定不變，於98年1月1日前有勞保年資者，可依原有之相關辦法一次請領老年給付，或者符合老年年金給付相關規定時，可於成就其退休條件時自由選擇其退休方式。第二是98年1月1日後首次加入勞工保險者，將不適用過往之一次請領老年給付相關規定，其保險年資合計滿15年者，僅能請領老年年金給付，保險年資合計未滿15年者，請領老年一次金給付。由於勞保年金的施行，使得被保險人請領老年給付，將不受勞保條例第30條請求權時效規定之限制，因此出現了第三種情況，即為過往有勞保投保年資之被保險人，尚未於成就一次請領老年給付^[6]之條件時已退保，可於勞保老年年金的施行後，只要年滿60歲^[7]均可向勞保局申請老年給付，年資未達15年者可請領老年一次金，或者於65歲時與國保年資併計滿15年，亦可向勞保局提出同時請領勞保及國保年金，但其年資仍依各自規定分別計算之。

因此，隨著勞保年金的開辦後，使得原本無法成就勞保老年給付條件者，只要有勞保年資且符合規定年齡時，隨時均可向勞保局提出老年給付之申請，且無請求權時效的束縛。

• 不合理的勞保年金計算公式

勞保年金計算公式如下，可請領老年年金給付(以下兩式擇優發給)：
※第一式：保險年資x平均月投保薪資x0.775%+3000元。
※第二式：保險年資x平均月投保薪資x1.55%。
※保險年資未滿1年者，依實際加保月數按比例計算，未滿30日者，以1個月計算。
1. 被保險人符合老年年金請領年齡，且保險年資合計滿15年者，得請領老年年金給付。
2. 展延年金：被保險人符合請領老年年金給付條件而延後請領者，於請領時應發給展延年金給付，每延後1年，依計算之給付金額增給4%，最多增給20%。
3. 減給年金：被保險人未符合老年年金給付請領年齡者，得提前5年請領老年年金給付，每提前1年，依計算之給付金額減4%。

由上述計算公式說明中可知，勞保年金的領取金額計算組成為被保險人的投保年資、平均月投保薪資、年資給付率以及展延或減給的提前延後請領增減給比率四大項。 2008年7月17日立法院通過行政院修正自民進黨執政時期所推出的勞保年金化版本，於2009年1月1日實施。但國民黨政府為討好職業團體勞工，將年資給付率從1.3%提高到1.55%。雖然，同時也將保險費率定為7.5%，施行後第3年調高0.5%，其後每年調高0.5%至10%，之後，再每2年調高0.5%至上限13%止。但是，年金給付與老年一次金給付的平均月投保薪資也同時調整為被保險人加保期間最高60個月的投保薪資平均，使得平均投保薪資大幅提高，給付水準也跟著成長，但保險費率調漲有限，勞工保險財務不嚴重赤字也難^[8]。

三、勞保年金改革方案歷程

2012年10月10日各報頭條新聞再度報導我國勞保基金將提前於民國116年破產。於是，行政院罕見的帶頭發動一場大動作的退休金制度改革。 觀諸世界各工業先進國家，年金制度改革的壓力均來自人口老化造成的潛藏債務、產業結構改變出現的保障不足，以及保險費分擔帶來的政府與雇主的財政負荷年金改革的目的並非要取消老年年金，而是同時要達到保障老年經濟安全，又能兼顧年金基金財務健全與世代正義。各國年金改革的選項通常包括：1.降低給付。2.提高保險費率。3.延後退休^[9]。

2013年國民黨政府的勞保年金改革版本，除政府撥補勞保基金入法（最終支付責任），以及合理提高未來勞保基金的投資運用效益之外，與被保險人直接相關的部分如下述三點：

• 調降年資給付率

【甲案】仍以現行 1.55%計算，等到每人領取年金總金額超過一次給付之次月起，再改按原領年金金額的 70%發給；
【乙案】按平均月投保薪資 3萬元以下以 1.55%計、逾 3 萬元部分以 1.3%計。

• 漸進式擴大平均投保薪資計算範圍

「平均月投保薪資」採計從現行最高 60 個月，每年增加 12 個月，逐步增加到最高 180 個月的平均來計算。

• 漸進式調高保費費率

於 104 年調至 9%（不含就保 1%），其後每年繼續調高 0.5%，至125 年調整至上限 19.5%。
2016年民進黨政府的勞保年金改革版本，與前版本同樣採取漸進式擴大平均投保薪資計算範圍逐年增加12個月至最高180個月計算，也將政府負最終支付責任入法並每年撥補兩百億，而費率調整則如同原條文調整至上限13%，爾後依據定期檢討財務之精算結果，若保險基金餘額不足以支應未來20年保險給付時，於每年1月1日起應調高1%，費率最高至19%；此版本之修正案並未異動年資給付率，亦新增為利被保險人於各社會保險間跨職域流動，保障其未來請領老年年金給付之權益，增訂老年年金給付之年資併計及年金分計機制（修正條文第74條之2）。

但勞保年金改革屆期不連續，勞動部將重新研擬年金改革方案，勞動部長許銘春今天坦言，原本的年金改革只能延後二年破產「沒有實益」，所以要重新思考方案，預計上半年會有工作坊，邀請專家學者討論開源節流等方法，希望規劃可以保障老年生活，又兼顧安全及公平性方案^[10]。

四、其他年金改革方向之討論

為紓解勞保財務危機，無論是調高費率、調降年資給付率、延長平均月投保薪資、延後請領年齡、逐步調高保費或提撥費率、政府挹注財源、改善基金投資報酬率、跨職域任職年資可攜帶、特殊對象之特別方案…，宜採「多元組合方案」，以A+B方案，或B+C方案，或C+D方案，每2-4年「定期滾動式檢討」，採取較符合國家財務永續與世代正義，延緩勞保財務危機的措施，以確保年金制度永續經營^[11]。

勞保年金改革除了「繳多、領少、延後退休」外，可從降低扶養比、提高勞動力及生產力著手，亦即從活化勞動市場的方向進行。勞保基金財源是由正在工作的勞動者所繳交保費而來，面對新社會風險促使國家債築高台的困境，可使高齡、女性回歸勞動市場，增加勞動力，並提升青年生產力^[12]，由活化勞動市場的角度緩減基金破產的壓力。

而英國和德國實施公共老年年金制度都已超過一個世紀，但其年金改革近程絲毫沒有停歇。人口結構的壓力、就業市場的變化、年金財務的失衡、老年貧窮的問題、政治力量的影響、乃至於不同的意識型態等等因素的作用之下，推使各國必頇時時調整其年金體系，以因應外在環境與制度運作所帶來的壓力。

從英國和德國年金改革過程中，也可看出，要對制度做重大改革，不應只專注於制度設計面的技術問題，更應有具體的理念與政策方向。以英國為例，過去三十年來保守黨和工黨歷經數次政局移轉，但兩大黨對於年金改革有相同的主張，就是持續強化私部門的角色。英國近年的年金改革，主要都是在這樣的大方向上著手。在這樣明確的目標之下，英國政府一方面逐步強化對私人年金的監管機制，一方面強化私人年金的誘因，並調整私人年金的運作機制，甚至將採行全面自動加入的激進作法，以其達到擴大私人年金參與的目標。

至於德國，其傳統根深蒂固由國家提供年金保障的傳統，也在2001年的開始有所修正，開始鼓勵私人年金。德國在確認「抑制公共年金保費、削減公共年金給付水準、以私人年金為補充」的方向後，透過雙重的租稅補貼，強力地鼓勵民眾參加，其政策投入和政策方向緊密地搭配^[13]。

國內亦有許多的學者建議我國可仿效日本年金的整合模式，日本年金制度，一開始採職業別互助之精神，係屬各自獨立之保險系統，如國民年金、厚生年金與共濟年金，惟高齡少子化等社經發展下，各分立之年金制度陸續整合成單一年金架構。如1986年4月1日國民年金、厚生年金與共濟年金「初次」取消分立制度，改成一柱（基礎年金）二階層（生年金與共濟年金並立）之公共年金制度。之後因日本年金財政問題日趨嚴重，故於2012年底通過社會保障、稅制改革相關法律，確定2015年須「再次」進行一柱二階層整合改革，現行第二層之不同財務系統的制度，將銜接在一起，建立所謂日式年金制度單一化的體制。事實上，日本年金單一化改革並非近年的議論，早在20年前就被討論，但當時未被輿論所接受。因此年金單一化改革，可說是歷經數十年調整，才演變至此^[14]。

五、結論

近年來，國人對於勞保基金破產期限逼近的擔憂，伴隨著新聞媒體的渲染日漸加劇，政府定期的檢視社會保險基金財務精算且公開資訊，對於民主社會的台灣是必要的，但現行勞保制度的低費率高給付水準，精算報告又怎會出現理想數據，再加上社會保險之本質不同於商業保險，基於社會安定制度的一環，又如何能達到營收獲利，呈現安穩平衡的財務狀況。

該如何在保障勞動者權益的前提，且政府完善其財政規劃，是執政黨政府所面臨最大的難題，又如何在既有勞保被保險人能承受的權益減損範圍，亦不過分加重雇主現有負擔比例，以及政府能支應的財務來源三方下做出平衡的勞保年金改革，是政府所需背負的挑戰。

綜上所述，勞保年金改革事不容緩，追求社會公平與世代正義的年金改革措施應兼顧合宜的目的性、法律的安定性、人民信賴的維護，以及制度的可理解性。

參考文獻